Воскресенье, 11 декабря 2016
Сделать стартовой


Губернатор — ключевая фигура управления

Губернатор — ключевая фигура управления


Определяющая роль губернатора для развития регионов России есть некое общее место, которое в нашем патерналистском обществе не привыкли подвергать сомнению

И лишь в последние годы появляется осознание того, что без поддержки со стороны внутрирегиональных элит главы субъекта федерации, будь то фигура выборная или назначаемая из Москвы, сложно показать достойный результат как в хозяйствовании, так и в административном управлении. Не случайно сегодня практически во всех авторитетных рейтингах регионов и губернаторов фактор оценки консолидации элит играет все более заметную роль.

Столь же актуален и другой посыл: без жесткого контроля со стороны исполнительной власти местные элиты зачастую не озабочены проблемами региона, а нацелены на собственное обогащение и деформируют систему управления. Особенно ярко эти проблемы проявили себя в 1990-е. Консолидирующая роль партии была ликвидирована, то есть изъят хребет региональной системы управления, и «мясо» — элитные группировки — начало разлагаться, со всеми вытекающими последствиями криминального и коррупционного характера. Губернаторы 1990-х, «рождаемые» нездоровой элитарной системой, чаще всего представляли интересы лишь определенной региональной группы и балансировали в поиске компромисса между федеральным центром, своим и чужими «кланами». Программы развития субъектов, тем более долгосрочные, были принесены в жертву политической возне. А потому решение Владимира Путина ликвидировать выборность губернаторского корпуса казалось разумным.

Рейтинг эффективности губернаторов zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzgubernator_tabl1.jpg
Рейтинг эффективности губернаторов

Впрочем, практика 2000-х показала, что назначаемость глав субъектов федерации сама по себе не панацея, а жесткость региональных лидеров не всегда позволяла поставить разнузданные элиты «в стойло». Часто результат оказывался плачевным: местные кланы объединялись и совместными усилиями приводили губернаторов к политическому фиаско. Были и обратные примеры. В том же Белгороде первый шаг на пути к консолидации элиты сделали под давлением внешних факторов: экономических (в области хозяйничал московский клан Лужкова—Батуриной) и политических (в 1999 году возглавить регион попытался лидер ЛДПР Владимир Жириновский, занявший на выборах третье место с 17% голосов). Элиты своевременно осознали риски внешней экспансии и сплотились вокруг главы области.

Тем не менее роль губернатора в процессе консолидации элит и последующем развитии регионов остается ключевой в России. Только сильная политическая фигура в состоянии на остове разрушенной и хаотичной модели межэлитных взаимоотношений выстроить устойчивую систему. Но сделать это за короткий отрезок в несколько лет, видимо, невозможно. В наших трех регионах губернаторы находятся у власти не один срок. Это обстоятельство позволило им внедрить систему межэлитных отношений, в рамках которой они не только эффективно осуществляют текущее управление, но и реализуют программы регионального развития. Стихийно такие отношения могут формироваться десятилетиями.

Губернатор-консолидатор

Сравнивать модели консолидации элит в трех анализируемых регионах, казалось, будет непростой задачей, ведь они формировались в разные политические циклы, а потому пришлось учитывать множество институциональных факторов, регулярно меняющихся за время бурного становления российской государственности в 1990–2000-е годы. Евгений Савченко (Белгородская область) начинал свою работу в 1993-м, Анатолий Артамонов (Калужская) — в 2000-м, Владимир Якушев (Тюменская) — в 2005-м. Однако все три губернатора использовали на удивление схожие механизмы для объединения элит и их последующей консолидации вокруг курса социально-экономического развития*.

Шаг первый: осторожный поиск лояльных элит и определение уже сформировавшейся, но остающейся хаотичной модели взаимоотношений между местными «кланами». Это понимание позволяет перейти ко второму шагу: губернатор формулирует правила игры для всех элит, равные и обязательные к исполнению. То есть вводит новую систему ценностей и понятий, в которой себе отводит место главного и независимого регулятора. Этот подход отмечали большинство респондентов. Белгородский пример: «Когда правила едины для всех, все участники отношений начинают друг другу доверять. И бизнес, и власть. Когда не меняются правила — это здорово». Про Савченко: «Он достаточно жестко проводит свою линию. Но он не кровожадный. Он пытается добиваться своего путем компромиссов, привлекает на свою сторону даже своих противников. У него принцип такой: кто честно работает — тому флаг в руки и поддержка. Кто не вписался или, не дай бог, предал, он этого человека удаляет, но не добивает. Тот просто перестает для него существовать. А поскольку элиты и ближний круг всегда очень чувствительны ко всем этим вещам, то человек, естественно, на периферию отодвигается. Он теряет свое влияние».

Принцип «равной игры», насаждаемый сверху, отечественные политики используют относительно часто. Практикующий его регион становится тихой политической гаванью, элиты не выносят сор из избы, а губернатор приобретает позитивный имидж в глазах федералов. Правда, хозяйственная жизнь в этом «болоте» скорее деградирует, так как регион лишается групп, инициирующих изменения.

В наших трех примерах губернаторы сделали следующий шаг: предложили программу долгосрочного развития, основанную на их собственном видении этого процесса. И главное, смогли формальным и неформальным способами донести до представителей элитных групп, какие именно преференции они получат в случае реализации этого курса и какие обязанности на них будут возложены. Таким образом, элиты оказались консолидированы не только вокруг фигуры губернатора, но и вокруг его курса социально-экономического развития, то есть стали непосредственно заинтересованы в успехе региона.

В дальнейшем от губернаторов требовался жесткий контроль за соблюдением новых правил игры и исполнением своих указов, а также личное участие в отладке механизмов путем ручного управления. Интересный результат: подключение консолидированных групп элит к программе развития региона позволяет создать систему, в которой авторитарные методики и принцип ручного управления в конце концов уступают место командной работе по отточенным практикам. Это позволяет выдвинуть следующую гипотезу: когда модель регионального развития внедрена в общественные отношения региона, значение губернатора как ключевой фигуры снижается, и он перестает быть безальтернативной фигурой для реализации курса социально-экономического развития. Более того, консолидированные элиты будут сопротивляться разрушению действующей системы, если такая идея возникнет у нового регионального главы. Скорее они выдвинут своего претендента во власть, как, видимо, и случилось с Владимиром Якушевым в Тюмени.

*Авторство модели консолидации в Тюменской области скорее принадлежит предыдущему губернатору — Сергею Собянину. Однако Владимир Якушев в его команде занимал пост вице-губернатора, то есть имеет к внедрению системы непосредственное отношение, а позже, возглавив регион, копировал подходы бывшего шефа и дополнял их своими идеями.

Четыре ипостаси

Хозяйственный (или даже «сельскохозяйственный») Савченко, банкир Якушев и промышленник Артамонов. Каждый пришел во власть по своей дороге, но общего у них больше, чем может показаться на первый взгляд. Речь идет даже не столько о личных качествах, присущих сегодня многим видным политикам и управленцам: все они трудоголики, жесткие руководители, умелые дипломаты и публичные, открытые обществу чиновники.

Нам удалось выявить еще четыре важные характеристики, четыре ипостаси, наличие которых у глав описанных регионов позволяет реализовывать избранные ими управленческие модели и стратегии социально-экономического развития: бизнесмен, коммуникатор, кадровик и социально ориентированный чиновник.

«Я думаю, что изначально мысли у него (Анатолия Артамонова. — "Эксперт”) была самые простые: люди должны жить лучше, я им должен в этом помочь. Как? Послушал местных, потом начал ездить и смотреть, брать разные модели, что-то додумал сам. Так и раскрутились». Действующая сегодня в России система межбюджетных отношений предлагает губернаторам, грубо говоря, два ответа на вопрос «как?». Ты можешь быть хронически дотационным регионом и получать из федерального центра поддержку в виде основной доходной части бюджета, распределять эти средства на социальные нужды и тем самым подспудно «терроризировать» федералов угрозой социальной нестабильности в случае перекрытия денежного крана. Либо стремиться к существенному росту генерации доходов внутри самого региона, создавать собственные источники пополнения бюджета: привлекать инвесторов, строить производства, множить рабочие места. Модель, к слову, довольно рискованная — в кризис такие регионы получают федеральную поддержку в последнюю очередь.

Наши губернаторы избрали второй путь (естественно, не отвергая поступлений в бюджет из федерального центра), поскольку изначально обладали бизнес-мышлением и вовсю использовали бизнес-подходы и бизнес-инструменты для реализации курса социально-экономического развития. Речь идет не только о ставке на предпринимательство и особое внимание к инвестициям. Главы трех рассматриваемых областей структурно реформировали систему управления, повсеместно внедряя принцип программно-целевого планирования и проектный подход, когда для любой задачи (в том числе социальной направленности) четко прописываются желаемый результат, объем выделяемых средств, срок исполнения и ответственные лица. Само собой, местная бюрократия, не приученная к таким подходам к работе, восприняла новации в штыки, но была жестко поставлена на место через механизмы административного контроля. Элиты прогнулись и обучились новым практикам. Впоследствии это позволило создать механизмы саморегуляции для сокращения практики ручного управления.

Схожие подходы использовали представители плеяды «эффективных менеджеров», в 2000-е годы массово переходившие из коммерции в сектор госуправления и нещадно критикуемые за отсутствие результата. Но есть важное отличие: реформаторы использовали готовые схемы из учебников и не учитывали естественных особенностей управляемых территорий, зачастую пренебрегая социальной сферой или сознательно принося ее в жертву повышению экономической эффективности. Губернаторы наших трех регионов в своих программах развития сочетали «бизнесовый» подход и сформировавшиеся исторические и хозяйственные бонусы, ставя во главу угла повышение качества жизни людей. Савченко использовал сельскохозяйственный профиль Белгорода, Артамонов — традиционную промышленность и квалифицированные кадры Калуги. Тюмень же направила «ресурсные» поступления для решения социальных проблем и вовремя вступила на путь диверсификации и индустриализации. Кроме того, губернаторы лично подкручивали каждый винтик в период становления системы и не надеялись, что модели будут работать «по написанному».

В период отладки механизма пригодилась и другая ипостась первых лиц. Открытость, активность и коммуникации с различными группами элит, поддержка существующих и создание новых формальных, полуформальных и неформальных площадок — отличительные черты политики в регионах нашего исследования. «Нет таких вещей, о которых я бы не мог поговорить с журналистами, с депутатами, с руководителями муниципалитетов, с муниципальными депутатами, — говорит Владимир Якушев. — Это самый главный рецепт для того, чтобы все элиты принимали участие в реализации программы социально-экономического развития. С одной стороны, мы можем вызвать массу вопросов к себе, но с другой — делимся ответственностью с обществом и элитами». То есть губернатор целенаправленно идет на прямой контакт с элитами и населением не ради пиара и не для того, чтобы рассказать о достижениях власти, а ищет обратную связь, вовлекая элитарные группы в совместную работу, определяя их роль и учитывая их интересы при реализации курса социально-экономического развития региона. В исследуемых регионах таких коммуникационных площадок, инициируемых сообществами или созданных властью, оказалось немного, но те, что имеются, действительно работают, а первые лица регулярно на них присутствуют.

Губернаторы — главные кадровики. С одной стороны, они подбирают свою команду единомышленников и используют ее для управления регионом и реализации курса социально-экономического развития. С другой — в той или иной степени курируют или согласовывают назначения в группах элит. Кадровые консультации часто проходят на неформальном уровне, когда губернатор не вправе назначить, но может посоветовать ту или иную кандидатуру. Оба вектора работы в целом типичны для региональных глав. В наших регионах мы можем отметить более глубокую вовлеченность губернаторов в кадровые вопросы по всей территории области, подчеркнутое внимание к муниципальным назначениям и — самое главное — ставку на фундаментальную систему отбора и воспроизводства кадров, которая не дает быстрой отдачи, но постепенно становится механизмом регулярного обновления чиновничьего корпуса.

Наконец, последняя черта, характерная для всех трех губернаторов в рамках нашего исследования, — реальная социальная ориентированность. Задача повышения качества жизни граждан — ключевая цель любого политика, а результат работы на этой ниве — основной его политический капитал. Такая зависимость бывает пагубна для чиновников у власти: необходимо либо оправдывать неизменно завышенные ожидания избирателей, либо имитировать работу, прикрываясь популизмом. Проблема разумного распределения бюджетных средств на социальный сектор и выработки сбалансированной стратегии социального инвестирования ощутима даже на федеральном уровне. Что уж говорить о региональной политике, которая всегда тотально зависела от социального самочувствия населения, а потому проводилась в ущерб экономико-хозяйственному развитию.

Регионы, описанные в нашем исследовании, построили разные модели поддержки социального сектора. Калужская область на несколько лет осознанно пожертвовала вложениями в эту сферу ради формирования инвестиционной привлекательности и нового промышленного профиля — и не прогадала. К появлению «майских указов» президента область накопила значительный внутренний капитал для их реализации. Тюменская область направляла в социальный сектор «сырьевые» дивиденды, раньше всех в стране провела болезненные реформы в медицине и образовании, купировав риски серьезными денежными вливаниями. Белгородская область изначально была ориентирована на интересы населения, а потому доходы от сельскохозяйственного кластера и других отраслей промышленности практически сразу направлялись на «социалку». И это не считая того, что местному бизнесу сразу прививалась идеология социальной ориентированности.

При этом все три области на основе софинансирования активно участвуют в федеральных целевых программах, по которым в социальный сектор направляется основной поток средств. То есть генерация собственных доходов внутри региона и здесь имеет ощутимую выгоду для населения.

Наконец, еще одна примечательная общая черта: объекты нашего исследования так или иначе вкладываются в развитие территорий и в обустройство сельской жизни. Причем не заливают деньгами, а стараются проводить разумную политику с применением бизнес-подходов. Белгород реализует программу сельских кластеров (фельдшерский пункт, продуктовая точка, дом культуры, храм). В то же время идет мощная поддержка частных фермерских хозяйств. По мнению губернатора Савченко, именно мелкие фермеры формируют качество сельской жизни, а вовсе не крупные агрохолдинги. В области действует интересная контрактная система социальной защиты: государство поддерживает незащищенные слои населения, но адресно, обязуя получателя выполнять условия контракта и социализироваться.

В Калуге федеральные и областные субсидии частным фермерским хозяйствам привязаны к модернизации и созданию рабочих мест. То есть приоритет отдается тем предпринимателям, которые и технику обновят, и создадут условия для привлечения двух-трех квалифицированных специалистов. Помогает область и со сбытом — организована эффективная система потребительской кооперации, оказывается поддержка местным производителям, прорабатываются договоры с торговыми сетями.

В Тюмени же в основном решали задачу связности территорий, строили дорожную и социальную инфраструктуру. Но и здесь, несмотря на значительную зону рискованного земледелия, поддержку оказывают не только агропромышленным холдингам, но и частникам. Причем такая стратегия реализуется еще со времен Сергея Собянина, тезис которого здесь часто вспоминают: «Если ты живешь в деревне, на земле, то голодным быть не должен».

Идеология

Курс социально-экономического развития области, вокруг которого консолидировались элиты, стал в некотором смысле идеологией, разработанной главами наших областей для высших слоев местных сообществ. Попросту говоря, это совокупность системно упорядоченных взглядов, отражающих интересы власти, элит и населения, выраженная в целевых показателях экономической, хозяйственной и социальной жизни региона. Для обычных граждан это всего лишь продукт бюрократической системы, набор цифр и пожеланий, но элиты видят в реализации этого курса ценностный вектор движения и свой интерес от реализации стратегии развития.

В Белгородской области мы наблюдаем ситуацию, когда идеология, сформулированная изначально для элит, спускается ниже, к населению, становится вертикально интегрированной в общественной системе региона. Это идеология «солидарного общества». Ее автором и вдохновителем стал Евгений Савченко. Первые наметки появились в середине 2000-х, когда завершился этап формирования и консолидации местных элит. До сих пор представители элитных групп области с трудом формулируют концепцию «солидарного общества», воспринимая идеологию в большей мере на понятийном уровне. Не существует единого определения и подхода. Даже сам автор дает весьма расплывчатую дефиницию: «Солидарное общество в понимании белгородцев — это сплоченное общество, объединенное общими позитивными целями, активной созидательной деятельностью на благо региона и Отечества. Оно основывается на таких ключевых понятиях, как единство, духовность, нравственность, патриотизм, доверие, деятельное сочувствие, ответственность. Солидарное общество является полным противопоставлением и достойной альтернативой обществу потребления. В нем человек не потребитель, не сторонний созерцатель и не объект. Он созидатель, строитель, активный субъект общественно-экономической жизни».

На основе наших углубленных интервью мы постарались выявить основные характеристики белгородской идеологии «солидарного общества». Ее база — социально ориентированная экономика и внедрение в массовое сознание духа частного предпринимательства. Ставка на мелкий и средний бизнес. На селе — крепкие «кулацкие» хозяйства, способные зарабатывать сами и менять жизнь вокруг. В то же время вся добавленная стоимость, получаемая регионом, направляется на социальную инфраструктуру, а конечной задачей ставится повышение качества жизни людей. Отсюда социально ориентированный бизнес, идеологически завязанный на интересы региона. В конечном счете удовлетворение условиями жизни должно консолидировать население не только вокруг губернатора и его команды, но и вокруг курса на социально-экономическое развитие. То есть вокруг идеологии, которую уже до этого разделили элиты.

В отсутствие на федеральном уровне идеологии как таковой запрос на любой идеологический формат со стороны населения кажется все более очевидным. Социологи в Тюмени и Калуге отмечают рост доли пассионарных граждан, которые хотели бы реализовывать себя в рамках ценностных установок, определенных сверху. Но пока имеют лишь артикуляцию концепции «Мы — жители нашего региона». («Я всегда пропагандировал тезис, что мы с вами в одной партии. Партия эта называется "Мы — жители Тюменской области”. И главная наша задача — сделать таким образом, чтобы каждый, проживающий на территории Тюменской области, ежедневно ощущал изменения к лучшему», — говорит один из участников исследования.)

В этом контексте кажется необходимым, чтобы глава региона имел также ипостась губернатора-идеолога, причем не только для элит, но и для населения. Фундаментом для идеологической доктрины могут выступить исторически складывающиеся черты регионального менталитета. В Белгороде (традиционный сельскохозяйственный юг) их носителями являются мелкие сельские собственники, работающие на свое «кулацкое» хозяйство. В Тюмени (традиционный сибирский регион с суровым климатом) — менталитет активных людей-первопроходцев, лучших умельцев-мигрантов со всей страны, покоривших природу и своими руками создавших качественные условия жизни. Калуга пока находится в поиске базы для своей идеологии.

Источник:
307
Комментарии
Нет комментариев. Ваш будет первым!
Введите код
Защита от спама
Загрузка...